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修订颁布保密事项范围是落实“授权定密”的最佳途径
日期:2012-08-02 来源:泰州市保密局 浏览次数: 字号:[ ]

王进  蒋汝勤

 

定密作为源头性、基础性工作直接影响着保密的整体效能和水平。新保密法颁布实施已一年有余,但作为其亮点之一的“授权定密”具体规定尚未出台。笔者认为,修订颁布保密事项范围是落实“授权定密”的最佳途径。

一是现行保密事项范围已有“授权定密”范例。如《人口和计划生育工作国家秘密范围的规定》中,共有8项国家秘密事项,其中前4项明确为“省级以上”的草案、方案及相关数据,后3项为“地市级”的草案及相关数据,最后1项为“县级以上”的数据。笔者认为这应该是权威、规范、且简便易行的“授权定密”依据。从所见到的2000年以来修订、公布的35个保密事项范围分析,其中有14个类似《人口和计划生育工作国家秘密范围的规定》,授权较为明确;还有21个虽未直接按行政层级授权,但字里行间也有交代。一般来说,只要依据此类具体明确、操作性强的保密事项范围“对号入座”定密,就能有效消除长期为人诟病的定密随意现象,提高规范性和准确率。为此,中保委工作要点提出2012年完成中央和国家机关保密事项范围清理和修订,确是抓住了龙头。建议修订中务必统一明确规定各类国家秘密事项的产生层级,为实现精准定密提供最权威、最规范、最简便易行的授权依据。

二是能进一步彰显和强化定密与解密的“国家事权”特性。国家保密局会同有关中央国家机关制定(修订)保密事项范围,体现了中央政权对国家秘密这一重要战略资源的调节掌控,是“国家”意志和事权的产物,也是定密最直接的法律依据,具有顶层、法规、权威、唯一的地位属性。即使出台“具体的定密权限和授权范围”规定,同样必须与保密事项范围相一致,而各级机关及其被授权的机关单位最终仍须依据保密事项范围“对号入座”定密。解密工作也是这样,解除动物疫情保密管理体现了与时俱进的定密理念,民政工作保密事项范围修订后不再将因自然灾害导致的死亡人员总数及相关资料作为国家秘密,都依“国家”意志和事权从源头上减少了大量此类“国家秘密”。

三是充分体现减少行政审批的简政和效能原则。在保密事项范围中直接明确国家秘密事项的产生层级,可视为已经国家授权,不必再经由省级、设区的市一级及其以下机关层层申请、审核再进行授权,否则将因重复授权严重影响行政效能。若不在顶层设计上大规模修订已颁布的90余个保密事项范围,将使各地、各行业、各系统大量的基层机关单位及其授权机关单位付出经常反复申请、审核等不必要的效率损耗,而换来的定密“授权”却仍需面对定密依据的极不确定性。

四是有助于化解困惑质疑。有人认为,传统“广义”上理解的“设区的市一级机关”都属县处级,无权定密;只有“狭义”地将其理解为地厅级的市四套班子及其办公室,才有机密级及以下国家秘密的确定权和授予权。这种说法令人费解。众所周知,国家秘密本与各行各业的具体业务工作密不可分。这就很难想象:作为领导机关的地厅级四套班子,将如何为各行业具体业务性工作中产生的国家秘密事项进行定密授权;而不具有专业优势又同为县处级的市委办、政府办,在受理诸如市卫生、食品药品监管、质监、测绘、防震减灾等县处级机关部门业务性很强的定密事项授权申请,并进行审核、授权时,在操作上又是何等为难!再从现代政府运行的事权统一和效能原则看,这些政府组成部门能行使政府的行业主管职能,却不能行使与其业务密不可分的定密职权,不但说不过去,而且极易让人产生把职责、权限与义务生生割裂开来的误解。如果说业务性强的定密事项可向省级行业主管部门申请授权,则“设区的市一级机关”的定密授权又近乎消解于无形。况且,在完全有可能从定密依据的源头上有效解决授权层级问题的情况下,再来争论长期约定俗成的“设区的市一级机关”的内涵和外延意义不大。总之,对机关层级及其定密权限和授权范围的困惑质疑乃至争议很多,但对修订保密事项范围一途非走不可却是高度共识,舍此无法立竿见影地解决源头上的根本问题。即使花费很大精力出台“具体的定密权限和授权范围”规定,却仍要回到修订定密依据的原点,未免显得“多此一举”,因此修订保密事项范围当是最佳选择。

五是保证操作连续性,适应基层客观存在的定密需求。新保密法第十三条规定:“机关、单位执行上级确定的国家秘密事项,需要定密的,根据所执行的国家秘密事项的密级确定”。基层特别是设区的市一级及其以下机关单位,面广量大的正是这些因“执行上级确定的国家秘密事项”而产生出来的国家秘密事项。从一些设区市相关调查统计看,某设区市保密局早在1999年——2000年定密验收时曾逐一上门座谈商讨(普查),了解到55家机关单位(均为县处级)产生国家秘密共180类(项),其中绝密级18类(项),机密级64类(项),秘密级98类(项,含10类各单位共同事项),且每类均可产生若干件具体的国家秘密事项或密件。另一设区市102个市级机关单位中,2009年有16个机关单位(不含公安等3部门,其同一办案案件经常形成若干绝密件、机密件)产生国家秘密,其中机密级64件,秘密级166件;2010年有29个机关单位(除公安等3部门外)产生国家秘密,其中机密级121件,秘密级246件。囿于对现行保密事项范围的理解不同,两市统计口径及其结果或有差异,但都说明基层机关单位因“执行上级确定的国家秘密事项”而客观存在着相当的定密需求,并成为基层机关单位最主要、最常见的一种定密形态。因此,根据新保密法第十三条的规定,加快修订颁布保密事项范围以完善定密的法律依据,可以保持基层依法规范定密的连续性,进而不断提高定密精准程度。

六是有利于构建与时俱进动态管理的定密工作长效机制。解决目前长期存在的定密观念不跟进、范围制定不精准、执行规章不严格、随意定密不处罚等多层面的问题,仅仅靠设置定密权限和授权范围恐难以收到预期成效。规范定密的关键在于能否精准制定、严格执行包括产生层级在内的保密事项范围具体条款,说到底依赖于是否有一套科学的保密价值评估和责任制度体系,这与定密机关的级别、权限没有必然的因果关系。要说有关系,反倒是级别越高、权限越大的机关,滥定漏定错定的影响也越大。所以,面对仍然大量存在的随意定密现状,必须构建规范、稳定、便于操作的定密制度体系和配套监督制约措施,其中最迫切、最重要的是精准制定(修订)保密事项范围,特别是尽量使用能够概括或描述保密事项产生层级、范围等特制的限制性词语,以便于各级机关单位经专业培训的定密责任人“对号入座”操作,并健全和落实定密设备、复议裁决、责任追究等监督纠错机制,以便“釜底抽薪”般地撤除定密“虚火”,进而对逐步实现精准定密产生积极深远的规范作用。此可谓功在当下,利在长远。

 

(作者王进系江苏省泰州市委保密委员会办公室主任、市保密局局长,蒋汝勤系江苏省国家保密局办公室调研员)

 

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